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从理念走向制度 全面推行依法理财

2014-12-18 31724次浏览 作者:褚之宜

 

2014年8月31日,第十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了新修改的预算法,将从2015年1月1日起施行,原预算法自1995年实施以来完成了第一次修改。预算法修改体现了“依法治国”的理念,强调了人大对预算的控制,是《宪法》赋予人大职权“通过各种途径和形式,管理国家事务”的制度落实。新预算法是构建中国社会主义特色法律体系的重要支柱性法律,有“经济宪法”“准宪法”之称。新预算法坚持把依法治理放在首位,用法律来管理预算,真正把预算纳入依法办事、依法行政的轨道,必定会促进预算科学化、精细化管理迈上一个新水平。

一、政府理财受约束

预算法修改跨越了三届人大,四次审议,十年磨一剑才得以通过,经历是艰辛而又漫长的历程,有专家称新预算法的最大特点是立法理念的改变,由此使这部法呈现了全新的面貌。

(一)预算法强化预算约束的立法理念。从内涵来看,预算法预算收入和预算支出、预算管理的法律规范,既是一个国家政府治理社会的工具,亦是一个国家社会治理政府的工具。原预算法的立法宗旨是“强化预算的分配和监督职能,健全国家对预算的管理”,强调的是政府对预算的管理权,而新预算法的立法宗旨开宗明义就提出“为了规范政府收支行为,强化预算约束”,强调的是对政府收支行为的规范制衡,从政府管理预算转向通过预算管理政府。政府从管理主体,变为被监督对象,用法律约束政府行政权力,让人民监督政府用好钱。

    新预算法对立法宗旨的修改,深刻蕴涵了法治和民主精神,从立法理念上实现了由管理法向控权法的转型,对于构建法治政府、建立现代财政制度将发挥重要作用。

(二)预算法广泛调节各方关系。从外延来看,除了宪法之外,只有预算法是广泛地与社会各方面联系着,预算法涉及国家最核心的权利和利益分配,关联到人大与政府、中央与地方、上级与下级、收入与分配、国家和纳税人之间的关系,诸多敏感问题集中在预算法的修订中,各方利益盘根错节,预算法修改是各方利益博弈的过程。从这个角度看,没有哪一部法律能与预算法相提并论,其它的法律都是局部解决某一方面的问题。

(三)预算法把用财权力关进笼子里。从廉政建设来看,预算法是把用财权力关在笼子里的一项带根本性的制度。经济学家吴敬琏说:腐败的实质是权力寻租,根源在不受约束。世界各国法治经验表明,预算法能有效地根治权力寻租问题,前美国总统布什曾经说过一句话:美国的预算决定权在国会,我是站在笼子里跟你们对话。十八届三中全会指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”,而预算是财政的核心,预算法就是要规范预算运行在法治的轨道上,行政权力受到监督和约束,能有效地减少权力寻租空间。

二、政府理财讲规范

预算法从预算编制、预算执行都有明确的要求,为政府理财立了规矩。

(一)规范预算帐本。预算法从建立全口径预算体系入手,取消一切预算外资金,政府所有的收入和支出统一纳入预算管理。

预算从横向来看,包括“四本账”,即是一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。过去我们说到财政资金,往往只关注到预算内资金,相当于现在说的一般公共预算,今后对政府性基金(土地出让金、地方教育附加等)预算、国有资本经营(国企利润收益等)预算和社会保险基金(职工五险等)预算都要纳入各级人大预算监督的范畴。从纵向来看,预算层级分为“五级预算”,包括中央、省、市、县、乡,就是一级政府一级预算。对于乡镇级预算,如果实行了乡(镇)财县(区)管,其预算由县区代编,镇级人民代表大会也应当加强监督,经过审查和批准方可合法生效。

全口径预算体现了预算的完整性,在预算之外再也没有政府性资金,新预算法删除了预算外资金的相关内容,代之以全口径预算,今后不能再出现预算外资金概念,从制度层面杜绝了“小金库”的来源。

(二)规范预算编制。天下大事,必作于细,为了让代表更好地看明白预算报告和预算草案,新预算法要求预算报表从粗线条向细化方面编列。

一是细化预算编制依据。原预算法规定,政府预算主要参考上年预算执行情况、本年度收支预测等情况编制,新预算法要求,总预算预算编制,在原来参考因素的基础上新增加了年度发展目标、宏观调控要求、跨年度预算平衡的需要、支出绩效评价、征求有关方面意见等方面。部门单位预算,按照规定的科目、标准、绩效目标、职能履行、事业发展及存量资产情况等编制。

二是细化预算编制要求。各级政府依据法定权限作出决定或者制定行政措施时,凡涉及增加或减少财政收入、支出的,应当在预算批准前提出并在预算草案中作出相应安排,或者在预算调整时报人大常委会审议通过后予以调整一。

三是细化预算报表科目。新预算法规定一般公共预算,在收入科目上,分列到类、款、项、目,在支出科目上,要编制两种报表,一种是按功能分类,反映预算的支出方向,编列到类、款、项三级;另一种是按经济分类,具体反映预算支出的用途,编列到类、款两级,如小学支出的钱究竟是发了工资,还是买了设备、盖了校舍等。

政府预算管理,必须先有预算、后有支出,没有预算,不能支出,增强人大批准预算的权威性和预算执行的规范性。预算的进一步细化解决了预算草案长期以来存在“内行说不清,外行看不懂”的问题。

(三)规范预算拨款

通常预算拨款包括基本支出拨款和专项支出拨款,基本支出以工资、办公经费为主,实现按月正常拨款。新预算法明确了转移支付拨款的有关要求和时间节点。

一是功能定位,新法规定财政转移支付以一般性转移支付为主体,用以均衡地区间基本财力,由下级政府统筹安排使用。

二是规范立项,要求预算立项要有法律依据、运行要有定期评估和退出机制,明确对于市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。资金配套要有严格限制,不得要求下级政府承担配套资金,除按照国务院有特别规定外。

三是设定时限,要求预算编制要符合规定的标准要求,下达时间要符合规定的时限等。中央对地方的一般性转移支付应在全国人大批准预算后30日内下达,专项转移支付应在90日内下达。省级政府接到中央转移支付后,应在30日内下达到县级以上政府。市县级预算对下级的一般性转移支付和专项转移支付,应当分别在本级人大批准预算后的30日和60日内下达。

新预算法首次对财政转移支付制度作出明确规定,提高了转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性,提高专项转移支付效率,有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预。

(四)规范预算举债。新预算法首次规定地方政府可以举债的内容,并从五个方面设定限制和配套多项制度来防范政府债务风险。

一是限制主体:省级政府,经国务院批准的省级政府可以举借债务,地市级以下政府不能举债。

二是限制用途:必须是公益性资本支出,不得用于经常性支出;

三是限制规模:经全国人大或者全国人大常委会批准举债规模,由国务院下达省级政府,在限额内举借债务;

四是限制方式:地方政府举借债务只能采取发行政府债券这一种方式,不得采取其他方式筹措,除法律另有规定外。并规定,地方政府不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保;

五是限制还债,举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。

新预算法本着疏堵结合的基本思路,对于地方政府举债问题从“不得发行”到允许“发行地方政府债券”,为地方债管理搭起制度框架,有助于地方政府尝试有偿融资渠道建设,保持地方政府财力的稳定性。

三、政府理财要问效

新预算法突出“绩效”理念,将“讲求绩效”首次作为一条重要原则,和统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、收支平衡相并列。编制预算要参考“有关支出绩效评价结果”;人大出具的预算审查报告,要对“提高预算绩效”提出意见和建议等。然而,预算绩效管理的具体操作办法,各地正在探索中,我认为广东、上海等地的经验值得借鉴。

(一)以细化项目来树立用钱要负责任的意识。“以结果为导向”竞争性方式来分配财政资源的方式,是对传统“按需分配”方式的重大变革,部门单位将专项奖金使用的计划实施方案明确下来,将工作目标和结果在预算申报中予以明确。能不能按细化申报标准要求申请预算,反映单位对绩效管理的态度,反映单位的工作责任心。通过强有力的绩效管理,使得不负责任的行为得有约束,负责任的工作态度得到有效保护和激励。

(二)以专家介入提高预算项目策划的科学性。专家评价是预算绩效管理的重要环节和保障。在“大事优先、民生优先、绩效优先”的原则下,专家们利用自身精熟的业务知识和行业从业经验对支出的项目该不该立项,该给多少钱及绩效目标的设定是否合理等几个方面进行判断, 对申请预算的部门单位的管理水平进行评价,提出中肯到位的改进意见。利用专家的专业知识解决预算分配中的科学性问题,在依法理财的基础上实现了科学理财。

(三)以绩效问责为机制强化责任的履行。通过财政考量、专家评价、人大监督、绩效审计等问责制,形成一种连环的全过程的管理监督系统,强化了单位的用钱责任,由此推动部门单位预算管理水平的提高,达到“少花钱、多办事、办好事”的目标。

    新预算法首次以法律形式明确了公共财政预算收支中的绩效管理要求,为中国预算体制由传统预算向绩效预算转型奠定了坚实的法理基础。

四、政府理财有监督

新预算法在总结近年来各级人大预算审查监督经验的基础上,对人大如何有效行使预算审查监督权对草案审查增加了许多新内容,强化预算公开,接受社会的广泛监督。

(一)强化人大对预算的审查。过去各级人代会审查预算时,主要是“自由发挥”,感兴趣的多提一些,有相应专业知识的深谈一些,而新预算法则对预算审查,审什么,如何审,都作了明确的规定。

一是明确草案报送时间,各级政府财政部门编制预算草案,在地方各级人代会召开前30天,必须将预算草案报同级人大有关专门委员会(工委)初步审查。

二是明确初审报告内容,有关专门委员会向大会主席团所作的初审报告,必须包括对上年预算执行的评价、对本年预算草案的评价、向大会提出建议、对预算的执行、管理、绩效、监督等方面提出意见和建议。

三是明确大会审查重点,人大代表应对上一年预算执行情况是否符合人代会预算决议的要求;对预算安排的合法合规性,重点保证和预算细化要求;对预算举债还款来源等都作重点的审查。

加强人大对预算的审查监督,保障公众的知情权、建议权和监督权,强化预算的法律约束力,保证预算收支的严肃性和人大监督的权威性。

(二)强化社会对预算的监督。新预算法加强对预算的社会监督,主要突出两个方面:

一方面,新预算法首次规定预算公开。一是明确公开内容,经人大批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表要公开;财政批复的部门预算、决算及报表要公开;单位政府采购的情况要公开;本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等要公开;审计部门对预算执行和其他财政收支的审计工作报告要公开。二是明确公开主体。财政部门负责公开政府预算、预算调整、决算和预执行情况的报告及其报表;各预算部门负责公开部门预算、决算及报表。三是明确公开时间。政府对应当公开的有关预算报告文件在人大批准后20日内向社会公开,有关部门对财政部门批复的部门预决算报表应当在批复后20日内向社会公开。

另一方面, 注意发挥基层人大代表的作用。市级人大专委进行预算初步审查时,应当邀请本级人大代表参加;人大专委提出的预算审查意见及财政反馈报告要印发人代会代表,这样,对人大财经监督工作提出了更高的要求;县(区)、镇的人民代表大会举行会议审查预算草案前,应当组织本级人大代表,听取选民和社会各界的意见。

加强人大审查监督,促进预算给百姓一本“明白账”,这样的监督才更有力、更有效。增加公众参与预算管理,体现公民权利得到增强。预算公开把政府的政策意图和激励方向告知社会,也有利于引导经济社会主体的预期和行为,优化提升财政政策效果。

(三)强化对违法行为的问责。原预算法对有关法律责任不明确、处罚力度不够,也是导致预算监督乏力的一个重要原因。新预算法对法律责任作了细化明确,具体包括五类:

第一,对十二种行为责令改正,追究行政责任。如未依本法规定编制、报送预算草案、预算调整方案、决算草案和部门预算、决算以及批复预算、决算的;未依本法规定对有关预算事项进行公开和说明的等将被追究行政责任。

第二,对九种行为责令改正,降级、撤职、开除处分。如违反法规多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征预算收入,擅自改变上级政府专项转移支付资金用途,或改变预算支出用途,违反本法规定拨付预算资金等要追责。

第三,对三种行为责令改正,撤职、开除处分。如违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保,或者挪用重点支出资金,或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所等要追责。

第四,对四种行为责令改正,警告或者通报批评;如以虚报、冒领等手段骗取预算资金;违反规定扩大开支范围、提高收支标准等要追责。

第五,对构成犯罪的追究刑事责任。

依照新预算法,对预算草案的编制报送、预算公开、预算收支、预算调整、预算执行以及决算全过程的违法情况都要追究责任,这些规定体现了预算的强制性,改变了以往仅仅把预算作为一种预测性的安排,非强制性往往直接导致对政府收支行为的不可控性。

依法理财,不仅是规范预算资金使用,而且是规范预算收入、支出到预算管理全过程,将政府用钱计划从制定到实施均纳入了“法定程序”。规范政府收支行为,不仅是规范政府财政的总预算,而且是从项目策划到具体使用预算资金的一切机关部门及项目实施的单位企业都要遵守预算法的规矩,只有这样,“依法治国”方略在财税领域才能真正得到贯彻落实,按照预算法的规定依法理财、规范用财,以达到财尽其用,用财有效的目的。

(作者为钦州市人大财经委主任委员)

(责任编辑:刘锻)