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贯彻落实党中央的要求建立政府向人大常委会报告国有资产制度

2018-07-20 1263次浏览 作者:廖奎

                □ 廖   奎            

党的十八届三中全会提出:“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”。根据中央的要求,全国人大常委会按照先易后难的原则,进行顶层设计,将其分解为四项改革措施抓落实。自2015 年以来,四项改革措施相继出台实施。其中,建立政府向人大常委会报告国有资产管理情况制度最为复杂,从中央出题、到调研起草、再到制度出台,历时整整4年,也从侧面反映出建立这项制度的难度之大。

《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理制度的意见》(中发〔2017〕33号)的出台,给国有资产监督带来历史性的重大转变,标志着人大的国有资产监督职能,将从过去的一项工作转为一项制度,实现了系统化、常态化,向全面规范、公开透明、监督有力的目标迈出了重要步伐。对于坚持全面依法治国,加强国有资产监督,防止国有资产流失,确保国有资产保值增值,增强国有经济整体功能和效率,具有重大的现实意义和深远历史意义。

按照中央的部署,2018年,要求省(自治区、直辖市)全部建立报告制度,地级市也争取建立报告制度;2019年,扩大到有条件的县级地方;2020年,实现全覆盖。

为了助推我市更好地贯彻落实《意见》,笔者在这里分享自己学习体会,并与大家共同探讨。

 

一、报告方式和重点

这主要是针对政府提出的要求。为了防止政府敷衍应付、蒙混过关,中央在《意见》中,对报告方式和报告重点作出明确规定。对政府向人大报告工作作出如此具体的规定,还是第一次。

一是明确采取综合报告和专项报告相结合的方式。这是从来没有过的独特方式,也是基于国有资产和管理体制的现状,作出的比较稳妥的制度安排。通过综合报告全面反映各类国有资产基本情况(要求汇总反映全国或本地区情况),有利于摸清家底,充分体现全口径要求,防止国有资产流失。通过专项报告集中反映某类国有资产管理情况和存在问题(要求以本级情况为重点),能够回应社会关切,推动问题解决,提高监督实效。如今年10月的首次报告,全国人大就选择专项报告金融企业国有资产情况,一个重要目的,就是监督落实十九大提出的“健全金融监管体系,守住不发生系统性金融风险的底线”的要求。同时,《意见》赋予了地方人大自主权,除了统一要求届末年份要口头综合报告外,其他年份选择哪类资产进行口头专项报告由本级人大决定。这与其他专项报告相比,呈现出一个明显特征:年度例行性和经常性。

二是明确报告重点。《意见》根据各类国有资产性质和管理目标的不同,将国有资产大体分为四类(企业国有资产、金融企业国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源资产),并明确各类资产报告重点。企业国有资产(含金融企业资产)属于经营类资产,主要着眼于保值增值、防止流失,要求重点报告七个方面内容:总体资产负债,国有资本投向、布局和风险控制,国有企业改革,国有资产监管,国有资产处置和收益分配,境外投资形成的资产,企业高级管理人员薪酬等情况。这些都是企业运营管理中的重要环节。行政事业性国有资产属于保障类资产,主要着眼于有效使用、避免浪费,要求重点报告四个方面内容:资产负债总量,相关管理制度建立和实施,资产配置、使用、处置和效益,推进管理体制机制改革等情况。总体体现了规范管理、高效使用的要求。自然资源资产兼具利用和环保的性质,主要着眼于节约集约使用、保护生态,要求重点报告三个方面内容:自然资源总量,优化国土空间开发格局、改善生态环境质量、推进生态文明建设等相关重大制度建设,自然资源保护与利用等情况。贯彻了“五位一体”总体布局和五大发展理念。这样,可以确保报告的核心内容,防止政府报告的随意性。

 

二、审议程序和重点

这主要是针对人大提出的要求。中央不单防着政府敷衍应付,也防着人大审议时搞形式主义、走过场,在《意见》中,对审议程序和审议重点进行了制度设计。

一是明确借鉴监督法设计审议程序。为便于与现行实践有机衔接,《意见》主要根据监督法关于听取和审议专项工作报告的程序,设计了国有资产管理情况报告的审议程序,对审议前、审议时、审议后应该如何做,都作出明确规定。尤其明确,人大常委会视情况需要可以综合运用专题询问、质询和特定问题调查等方式。必要时,可依法作出决议。同时明确,政府要将人大常委会的审议意见分解细化到相关部门研究处理和整改,强调健全问责机制,加大问责力度,对涉嫌违纪违法的应当依法依规严肃处理,并在6个月内向人大常委会报告研究处理情况以及存在问题整改和问责情况。从这些制度设计来看,比审议其它专项报告要求更加严格,更加具体,更加聚焦于增强监督实效,有利于让监督真正长出“牙齿”。

二是明确审议重点。为提高审议的针对性和有效性,《意见》按照审议重点与报告重点既相呼应、又有所侧重的思路,结合实际情况,提出了九个方面的监督重点:(1)贯彻落实党中央有关国有资产重大决策部署和方针政策情况。如十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、中共中央国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》等。人大监督就是要保证中央决策部署的实现,这是坚持党的领导的具体体现。(2)有关法律实施情况。这是坚持依法治国、依法监督的具体体现。主要有《预算法》《企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》。(3)人大常委会有关审议意见和决议落实情况。这是增强监督实效的保证。(4)完善国有资产管理体制,落实有关国有资产和国有企业改革方案情况。中央明确提出,完善国有资产管理体制,要实现以管企业为主向以管资本为主的转变。集中精力管好为数不多的国有资本运营公司和投资公司,优化资本配置,逐步增强国有资本的流动性。该管的要科学管理、决不缺位;不该管的要依法放权、决不越位。大力推进依法监管,着力创新监管方式和手段,改变行政化管理方式,改进考核体系和办法,提高监管的科学性、有效性。人大监督就是要保证这些改革目标实现。(5)国有资本服务国家战略目标,提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支撑科技进步、保障国家安全等情况。这是今后国有资本集中投向的五个重点领域,同时把加大公益性企业的投入摆在首位。这是针对目前仍有大量国有资产集中在竞争性行业,如房地产业等,所提出来的。中央的目标是,通过有进有退的调整,争取80%以上的国有资本集中到上述的五个重点领域。人大的监督,就是要保证正确投资方向,防止投资的任性行为。(6)国有资本保值增值,防止国有资产流失制度的建立和完善,国有企业兼并重组、破产清算等国有资产处置以及国有资产收益分配情况。这些都是国有资本运营的重要环节,必须规范操作流程,强化专业检查,提高国有资本收益上缴公共财政比例,2020年提高到30%。人大监督,就要抓住这些重要环节,不必胡子眉毛一把抓。(7)推进绿色发展和生态文明建设情况。这是落实“五位一体”总体布局的重要内容,关系可持续发展,也是当前打好“三大攻坚战”的需要。人大也要监督落实。(8)有关审计查出问题整改情况。中央明确要求,健全国有资本审计监督体系和制度,实行企业国有资产审计监督全覆盖,建立对企业国有资本的经常性审计制度。狠抓存在问题的整改落实。人大就要监督这些要求的落实。(9)其他与国有资产管理有关的重要情况。

从我市实际出发,有三个问题值得重点关注。一是审计查出问题整改情况。二是国有资本投向情况。三是完善国有资产管理体制和推进国有企业改革情况。

 

三、对人大和政府的要求

为了贯彻落实这项改革,加快推进步伐,中央对人大和政府都提出了明确要求。

一是对人大常委会要求。(1)要坚持全方位监督。就是不留监督死角,坚持全口径、全覆盖,包括各类、各级、境内外资产;在监督环节上,不仅要加强事后监督,也要加强事前、事中监督。(2)要与预算决算审查监督紧密衔接。从监督职能来看,要由注重“流量”的预算决算监督向同时注重“存量”的国有资产监督的拓展。强调做到“三个结合”,即与预算决算审查监督相结合、与国有资本经营预算决算和部门预算决算审查监督相结合、与政府综合财务报告监督相结合,建立起多层次多角度、既相互分工又有机衔接的监督机制。(3)要坚持公开透明。要求将国有资产管理情况报告、审议意见及审议意见办理情况,及时向人大代表通报和向社会公开。

二是对政府要求。(1)要切实摸清家底,向人大报告全口径国有资产的“明白账”,自觉接受人大监督。(2)建立健全各类国有资产管理报告制度。要将所有国有资产纳入监管范围,制定完善相关统计制度,组织开展国有资产清查核实和评估确认,加快编制政府综合财务报告和自然资源资产负债表,建立全口径国有资产数据库和全口径国有资产信息共享平台,并与预算联网监督系统相融合,实现相关部门单位互联互通,全面完整反映各类国有资产配置、使用、处置和效益等基本情况,确保报告结果完整、真实、可靠、可核查。(3)县级以上政府都要建立报告制度,并根据报告需要确定年度综合报告和专项报告起草负责部门。

 

四、工作推进情况

今年6月7日至8日,自治区在钦州市召开全区财经工作座谈会暨培训班,对贯彻实施《意见》进行了部署,自治区预计10月底完成实施意见起草工作,各市进入传达学习阶段。

目前,对国有资产的监督职责,全国和自治区人大常委会都落实到预工委负责。但我市尚未设置预工委,财经委人手也明显不足,特别是县区仅2至3人,而且业务能力难以适应,要真正监督到位难度较大,缺乏对国有资产监督这方面的经验,同时,从上到下都是从头开始,没有多少经验可以借鉴,显而易见,还有很长路要走,当务之急是解决监督力量和能力不足的问题。

(责任编辑:刘锻)